营山县社保局
党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。党的十六届五中全会进一步明确提出：加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，基本建立新型农村合作医疗制度，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，是迫切需要破解的难题。建立和完善农村社会保障体系既是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，也是社会主义新农村建设的客观要求，它对于促进城乡统筹发展、维护农村和谐稳定、推动农民消费需求和提升整体发展水平等均具有重大意义。本文笔者就我国建立和完善农村社会保障制度的必要性、当前农村社会保障制度存在的问题、原因，以及建立和完善农村社会保障制度应坚持的基本原则性和基本思路等方面进行探讨，供有关方面决策参考。
一、我国建立和完善农村社会保障制度的必要性
一个社会要保证政治、经济、文化等各方面的顺利发展，必须有一个健全的社会保障体系。农村社会保障体系，作为社会保障体系的重要组成部分，不但可以缩小贫富差距，实现共同富裕，维护社会稳定，而且有利于促进农村经济增长，推动“三农”问题的解决，为社会主义新农村建设提供一个和谐、稳定的社会环境。
（一）建立和完善农村社会保障制度，是降低社会风险，维护社会稳定的需要
改革开放以来，我国经济持续快速增长,综合国力大大增强,人民生活水平明显提高。但是,城乡的巨大差别、区域经济发展的不平衡,贫富差距的扩大,造成了大量的城乡弱势群体。弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，它可能转化为政治问题，甚至演化为严重的社会矛盾。从本质上说，社会保障是经济可持续发展的“调节器”，社会和谐发展的“减震器”，实现经济效率与社会公平的“平衡器”。建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障制度，有利于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担，增加农民福利，促进社会和谐，缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定，实现国家长治久安的战略目标。同时，建立和完善农村社会保障制度，也是应对农村人口老龄化严峻挑战的需要。目前全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题较为突出。面对农村人口老龄化问题日趋严峻的形势，必须建立和完善农村社会保障制度，用现代社会保障制度替代传统的土地保障和家庭保障，只有这样，才能解决广大农民老有所养、老有所靠的问题。才能逐步摒弃传统的“养儿防老”观念，从而也为农村计划生育政策的实施扫除最大思想障碍，有效控制农村人口的过快增长，顺利落实农村计划生育政策。
（二）建立和完善农村社会保障体系，是缩小贫富差距，实现共同富裕的需要
邓小平指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”改革开放以来，农村经济也有较快的发展，一部分人和一部分地区已经先富起来了，并且成为共同致富的领路人。但是，随着经济体制改革的逐步深入，农村经济得到发展的同时，也带来了许多不利因素。收入差距的迅速扩大，相对贫困已成为一种不容忽视的社会问题。农村社会保障制度作为农村发展的“调节器”和“安全阀”，在坚持效率优先的前提下，通过对不同阶层和劳动者按不同的比例筹集社会保障基金。如像一些西方国家那样，通过征收社会保障税来充实社会保障基金，对高收入者多缴纳税款，低收入者少缴纳税款。这样既可以调节农村居民的收入，又可以保证农村社会保障基金的积累。国家通过这种方法筹集农村社会保障基金，对丧失劳动能力，以及收入不能维持基本生活的农村贫困群体提供基本生活保障，这不但有利于保障低收入者基本生活，而且有利于缩小农村贫富差距，实现共同富裕。
（三）建立和完善农村社会保障制度，是扩大内需、促进农村经济又好又快增长的需要
我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，扩大内需必须高度重视启动农村消费。党的十六大提出了“开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系”的战略任务。开拓农村市场是扩大内需的主要内容。近几年，为了解决国内市场疲软问题，促进经济快速增长，政府和各有关部门采取了一系列措施启动内需，即启动城市的消费市场和启动广大的农村消费市场。但是，当前农村市场作为全国统一大市场的有机组成部分，农村消费市场没有完全打开，农民的购买力没有得到充分的释放。他们的收入大部分储蓄起来，而不是被消费掉。这其中主要原因就是农村缺乏一个令广大农民放心消费的、免去后顾之忧的社会保障制度。如果尽快建立了农村社会保障制度，将有利于直接增加困难农民收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，这必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需、推动经济稳定持续增长的目标。因此，要有效启动农村市场，扩大国内需求，必须建立和完善农村社会保障制度，使农民“老有所养，病有所医”增加农民的消费信心，促使广大农民增加消费，激发潜在的农村社会购买力。
（四）建立和完善农村社会保障体系，是解决“三农”问题，建设全面小康社会的需要
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，而“三农”问题成为制约全面建设小康社会的“瓶颈”。我国城乡二元社会经济结构的差别太大，且在中国贫富差距呈阶梯式拉开，正是在这种国情下，产生了中国现阶段日趋严峻的“三农”问题，尤其是农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题日趋严重。解决“三农”问题已经成为社会各界关注的焦点，专家学者从不同角度进行分析并提出许多政策性的意见和建议。解决“三农”问题的关键是农民增收，实现社会公平，保持社会稳定。目前，我国正处于实现社会主义现代化的关键期，相对稳定的国际国内环境对经济发展和社会进步具有重要意义，而广大农村的稳定对整个社会的稳定更具有决定性的意义。但稳定不是自然实现的，它必须建立在物质利益的分配公平、人们心理素质和认知理念的相对成熟，以及社会法规和保障体系的相对健全的基础上。要保持社会的安全和稳定，必须有健全的社会保障制度解决广大农民的生存发展所面临的基本问题，给农民以城市居民同等的生存保障权利。但是实际上我国城乡社会保障制度的非均衡发展，使得城市居民与农民享受着不公平的社会保障待遇。城市居民享有“多层次的社会保障”，城市职工已由过去单位直接发放退休金、报销医疗费、分配福利住房等保障形式，转变为享受社会范围的失业保险、养老保险、医疗保险、住房公积金和城市居民最低生活保障，城市居民得到了更可靠、更全面的社会保障。相比较而言，农村社会保障制度建设是严重滞后的，大多数农民享受不到社会保障的待遇，这样就造成了社会的不公平，引起他们的不满情绪，可能激发社会矛盾，给社会的发展造成了不稳定因素。为了缓解这种不满情绪和矛盾，政府必须通过建立健全农村社会保障制度，给农民以城市居民的同等的生存保障权利，还农民同等的国民待遇，实现社会的公平和稳定。没有农村的稳定，就没有整个社会的稳定；没有农村的小康社会，也就没有全面小康社会的实现。为了实现全面建设小康社会的目标，一定要加强农村社会保障制度的建设。
（五）建立和完善农村社会保障制度，是构建社会主义和谐社会的需要
构建和谐社会是新时期全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的重大任务，是确保国家长治久安的必然要求。我国是一个农村人口占多数的国家，保持农村稳定是全社会稳定的关键，没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农村的和谐就没有全国的和谐，农村的和谐稳定问题是一个关系到构建社会主义和谐社会的根本性问题。建立和完善农村社会保障制度，对于促进城乡协调发展，维护农民权益，保持农村社会稳定，促进农村和谐社会的形成，具有十分重要的意义。但是在当前，农村居民生活压力大，经济承受力低，风险抵御力弱。一方面，有些农村居民生活日益贫困化，甚至处于“生存危机”或“生存危机”边缘，即绝对贫困化；另一方面，现阶段城乡差距拉大，并有进一步扩大的趋势，造成农村居民的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈地感受到社会改革与社会发展的成本与代价。于是，在这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患。而农村社会保障制度具有济贫帮困、解危救急的特性，它的效应是对收入较少以至丧失来源而发生生存困难的农村居民提供基本的生活保障。因此，建立和完善农村社会保障制度，能够增强保障对象的生活保障感、心理平衡感和社会公平感，从而保证社会安定，减少社会动荡，实现社会和谐。
（六）建立和完善农村社会保障制度，是完成“十一五”规划的需要
“十一五”规划纲要指出：“按照城乡统筹发展的要求，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。采取适合不同群体特点和需求的方式，着力推进被征地农民社会保险工作，优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。基本建立新型农村合作医疗制度。”这就充分表明，按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立和完善与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会保障制度是完成我国“十一五”规划的客观要求。
二、我国农村社会保障制度存在问题的透视
在我国城乡二元社会结构中，国家将社会保障资源大部分给了城镇居民，城里人国家投入保障机制日趋完善，农村人国家才开始探索。国家为城镇居民每年要提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等），目前，新型合作医疗从试点上进一步推开，而农民生老病死伤残投入相当有限，主要靠土地和子女的家庭养老维系残年。但是，近年来，农民面临的问题仍然十分严重。农民问题不仅表现为增收困难，子女教育负担沉重等现象；更多的是土地保障、家庭保障功能弱化，农村养老保险、医疗保险推行效果不明显，这就使农民，对未来保障的不确定性的危机感增强。
（一）土地保障功能弱化
土地具有生产和保障的双重功能。“按经济学的基本理论，土地肩负的这双重功能应是相互独立的。土地作为生产因素，应依据市场的价格信号进行最优配置，以此提高土地的生产水平和农业的生产效率。农民的生存、就业、医疗、养老等保障应通过其他方式解决。”（高帆，“我国农村土地的保障功能应逐步弱化”，《经济纵横》2003年，第6期，第4页）但是，在我国二元经济结构下，社会保障体系被人为地分割为两个层次，城乡保障水平差异大。另外农民缺少资金来源，难以形成自发的、合作的社会保障体系。在此情形下，只能选择土地保障。但是，土地保障将出现三种不利的状况，致使保障功能弱化。
一是发挥土地的保障功能与提高土地使用效率之间出现矛盾。随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大，如果过分强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，例如，我们在实行家庭承包经营时，将良田沃土与瘠薄土地间搭，这样就使土地更加分散、零碎，特别是山区和丘陵地区更是如此。例如，南充市农民人均承包耕地面积仅0.7亩，但一户人承包耕地多达10多处的情况十分普遍，最多的达28处，远的田土离农户住地达两公里以上。这种家庭承包经营，虽然在一定程度上调动了农民的生产积极性，发挥了土地资源的优势。但是，随着社会生产力的发展，随着市场经济的不断发展和完善，小规模的分户经营，越来越不适应市场经济和农业现代化的要求了，不利于土地的连片和有效开发，妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展，进而有悖于土地利用的效率目标。
二是发挥土地保障功能与土地保障功能弱化之间产生矛盾。随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本，致使许多土地被撂荒，这就必然使土地的流转价格越来越低。在有些地方，经营土地甚至成了农民的绝对负担，土地保障功能随之弱化。
三是发挥土地保障功能与国民经济调整之间出现矛盾。随着农村剩余劳动力转移的扩大，农民非农就业机会增加，农民收入来源渠道更加多元化。在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土地保障的局限性，也将趋于增加。同时，城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展，一方面，农业用地转为非农用地的规模，将会迅速扩张；另一方面，在那些城郊或小城镇重点发展的地区，土地资产将会迅速增值。目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地发挥相应的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不介入不太熟悉的非农领域或城镇生活而增加生活和就业风险，部分失地农民甚至将处于“种田无地、收入无源、入住无房、就业无岗、社保无份、入学无钱”的状态，生存和发展受到严峻的威胁，出现严重的生存危机。
（二）家庭保障功能弱化
在我国，家庭养老一直是主要的养老形式。然而随着社会经济的发展和工业化进程的加快，农村家庭养老保障受到越来越强烈的冲击，其功能日愈弱化，农村养老保障水平不但没有随着经济发展得到应有的提高，反而出现下降趋势，特别是欠发达地区更为严重。其弱化表现在以下几方面：
一是中国农村的人口结构的变化和农村家庭结构的变化，使家庭养老保障不堪重负，家庭养老逐渐丧失了坚实基础。一方面，由于计划生育政策的实施，以及抚养子女成本的上升，我国的人口出生率出现下降的趋势。从家庭结构看，计划生育政策的长期推行，使得农村家庭逐渐向“4－2－1”式（即由于计划生育政策使得独生子女家庭增多，从而形成了一个孩子将来要供养自己的父母二人，同时父母二人要供养各自的父母四人的家庭养老模式）核心家庭过渡，传统的互助共济的兄弟姐妹网络的破坏和子女数目的减少，导致每个子女的老年负担系数明显加大，使老年人口的生活水平和质量难以保证，削弱了老年人及其家庭对风险的承受力，贫困农民对养老保险的需求日益增加。另一方面，我国人口结构已由成年型向老年型转化。中国的老龄化非常迅速。中国经济研究中心曾毅教授2004年7月，在北京大学经济研究中心（CCER）与美国国家经济研究局(NBER)第六届年会上指出：“65岁以上的老人在人口中的比例，从10％上升到20％的时间，在美国用了57年，瑞典用了64年，日本用了23年，但在中国将仅需20年。同时，中国老人所占比例和绝对数都将是巨大的。中国65岁以上的老龄人口在总人口的比例，在1990年是5.6％，预计到2030年将达15.7％，到2050年将达22.6％。1990年中国65岁以上的老龄人口和80岁以上的高龄人口分别为6440万和783万，到2050年将分别增加到3.34亿和近1亿。而且农村向城市移民使得农村的老龄化比城市更严重。”
二是农民的收入与财富积累情况，总体收入有所增加，但贫富不均、区域性差异极大，而且有进一步扩大的趋势。改革开放以来，我国农村居民人均收入从1978年的151.79元，已攀升到2006年的3587元，但是，近年来，出现了农民人均收入增幅减缓的趋势。由于农民对将来收入的预期不高，对养老、疾病保障等缺乏安全感和稳定感。
（三）农村社会养老保险陷入困境
农民的养老保险和最低生活保障到90年代才在山东开始试点，后在全国推广。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》出台，并在全国范围内推行，其基本特点：一是坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策支持”的原则；二是建立个人账户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属个人所有；三是基金预筹，储蓄积累，保值增值；四是农村各类人员（包括乡镇企业职工）参加统一的社会养老保险制度。到1996年初，全国30个省级行政区划中的1608个县的6120万农民自愿参加社会养老保障，占农村20－60岁人口的14.2％，共缴纳养老保障金62亿元。到1999年底，参保人数增加到8000多万人（约占农村总人口的10％），缴纳保障金增加到184亿元。但“从实际情况看已经开始领取养老金的只有50多万人，加上国家供养的‘五保’老人，总数只有200万人－300万人（不到农业人口总数的千分之五）。因此，中国90％以上农业人口的老年保障，将几乎全部依靠家庭保障。”（郑功成，《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年，第256页）1999年以后，农村养老保障处于停滞状态。以2001年为例，全国城镇总数为40161个，村委会总数为709257个，乡村劳动力总数为48228.94万人，参加农村养老保险的乡镇占全国乡镇总数的比重为75％，村委会的比重为61％，劳动力参保比重为12％。参保人数有逐年下降的趋势。造成上述现象的一个原因是一些领导人没有意识到农村养老保障的战略重要性，甚至认为这是农民的额外负担。另一个原因是政府机构改革。1999年以前，该项目由民政部实施，1998年政府机构改革后，农村社会养老保险改由劳动与社会保障部实施，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。农村社会保险制度内在的缺陷和矛盾逐渐暴露出来。首先，农村养老保险采取的以个人缴费为主、国家政策支持、集体适当资助的形式，个人缴费一般占到缴费总额的50％以上，实际操作中，绝大多数地方集体补助根本没有，完全由农民个人缴纳，而且国家政策扶持也没有体现。这样，事实上还是农民自我保障，没有发挥社会保障的作用，也违背了社会保险调节社会分配，促进社会公平的宗旨。其次，现行制度的一个突出问题是保障能力低下。实际上由于各种因素的制约，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.17元，15年后每月可以领取9.19元，这点钱根本不能保障农民年老后的基本生活需要。现行社会养老保险制度的严重不足，在于制度的稳定性差，各个地方按照实际情况有不同的实施方案，缺乏体制上的统一性（安增龙，罗剑朝，“现阶段我国农村养老保险的需求和供给分析”，《经济与管理研究》，2004年，第5期）
（四）农村合作医疗制度存在缺陷
进入20世纪80年代后，随着家庭联产承包责任制在农村的全面铺开，家庭成为农村的基本生产单位，农村合作医疗失去依托，农村合作医疗制度在全国绝大部分地区迅速消失。由于农村合作医疗制度的缺失，使其成为农民因病返贫、因病致贫的重要原因。90年代以来，政府在加大投资改造公共卫生保健设施和整顿医药市场同时，寄希望于改革和重建农村合作医疗制度。为此，1997年中共中央、国务院提出“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”，但是，效果并不理想。到2002年10月，中央又提出，在今后8年内，在农村基本建立适应社会主义市场经济要求和农村经济发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。2003，新型合作医疗制度进行试点。新型农村合作医疗试点，自2003年开展以来，工作进展平稳顺利，取得一定成效。到2004年底，全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县、市开展了新型农村合作医疗试点，共有6899万农民实际参加了新型合作医疗制度，目前已有1﹒63亿农民参加。在筹资中，各级财政部门不断完善新型农村合作医疗补助政策，及时拨付补助资金；研究制定合作医疗基金管理办法，加强基金管理，保证专款专用，确保基金运行安全；针对一些地区出现的违反中央政策和指导原则的做法，开展对新型农村合作医疗试点的监督检查，发现问题，及时整改；配套推进农村合作医疗制度建设和加强新型农村合作医疗政策培训工作等等。但是，试点工作还面临着不少问题和困难。从财政角度看，问题主要表现在：一是部分试点由于认识偏差、管理薄弱和技术条件限制等原因，合作医疗基金管理粗放，存在挤占、挪用，放宽报销政策，没有封闭运行等问题，基金赤字风险不容忽视。农村医疗保障制度的支付模式实行的是“按服务付费”的后付制，村民先看病，然后凭病历和发票到合作医疗管理机构报销。其严重的缺陷是对医疗服务机构和医生过度提供服务及过度用药有较强的激励作用。就保障形式而言，主要有福利型，只保门诊费用；风险型，只保大病住院费用；福利－风险型，既保门诊费又保大病住院费用。也有个别地方兼顾预防免疫，还对一些高危孕妇接生及住院费用给予报销。一般对于在村卫生室和乡卫生院看病给予较高的报销比例，甚至全部免费，以鼓励在基层医疗机构就诊，降低费用。实际上实施效果并不明显。新型合作医疗制度主要是针对包括需要住院和大额费用治疗的大病，兼顾小病。保障水平十分有限。在我国农村，仍然存在着农民花不起钱看病的现象。二是新型农村合作医疗筹资机制有待进一步完善。合作医疗所需的资金，主要来源于农户、县乡政府、村集体和农村企业。农户收入较低，并缺乏抵御疾病的风险意识，对合作医疗制度的公平性缺乏信心，影响了参保意愿；政府政策不稳，缺乏刚性；基层政权财政相对困难，工作激励机制缺乏；宣传工作缺乏针对性和实效性；集体组织经济力量弱化。这些使得农村合作医疗的一个悖论是，在经济不发达的农村地区和贫困地区，地方政府的财政困难，农村企业不发达，所以无力承担医疗费用的农户反而成了合作医疗资金的主要来源。三是合作医疗本身的负面制度效应影响农户参保积极性。目前，“大病统筹风险型”的合作医疗，通俗的说保大病不保小病，这种模式农民负担轻，基金运行风险小，但受益面狭小，对农民的吸引力打了折扣。在缺乏有效约束机制的情况下，还存在“寻租”的可能性。同时，有些问题还比较突出：资金到位难以得到保证，管理机制不健全，医疗卫生机构的服务水平和质量有待提高等问题。这些都影响着新型农村合作医疗工作的进一步顺利开展。
（五）农村最低生活保障制度运行效果不理想
1995年全国民政厅局长会议提出仿照城市最低生活保障制度，有步骤地在农村进行最低生活保障制度试点。据此，山东、山西、广东、河南等地对试点工作进行了明确规定。在1997年，全国有900多个县开展了试点，但是，大多数试点覆盖的仅仅是县、镇中拥有城镇户口的人群。仅南方的一些富庶的村镇把农民涵盖其中。据民政部统计，到2000年底，全国农村人口中有300多万人得到最低生活保障，仅占农业人口的0.36%，还有大批农民游离于社会保障制度之外。此外，在农村城市化的进程中，还有很大一部分的农民工处于社会保障的真空地带。由于在我国广大农村地区，社会保障的覆盖面小，绝大多数农民的养老、医疗等主要靠自我保障和家庭保障。
（六）农村社会保障资金严重匮乏
农村社会保障资金严重不足，这是目前我国农村社会保障存在的主要问题。保证农村社会保障制度的顺利实施，必须要有人力、物力、财力的大力支持，特别是财力的支持。但是，我国农村社会保障制度却缺乏有力的财政支持。我国政府用于社会保障的财政支出本来就明显少于其他国家，而且这有限的财政资金还主要用于城市居民的社会保障。传统的农村社会救济只限于特定人群，如“五保户”和“三无”对象，救助对象非常有限，而且救济水平也相当低，不能从根本上解决农民生活困难的问题。由于税费改革，使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济，有些贫困地区，社会救济实际上已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦。同时由于我国各种自然灾害频繁发生，对我国的救灾救济工作造成了巨大压力，财政支出与受灾损失相比只是杯水车薪。如果没有雄厚的资金作基础，农村社会保障制度很难贯彻和实施。
（七）农村社会保障管理体制混乱
目前国家虽已成立了劳动和社会保障部，管理全国社会保障工作，但农村社会保障管理十分混乱，出现了“多龙治水”的现象。现有的农村社会保障项目虽然门类多，但具体制定政策和执行政策的部门也多。从管理机构上看，一方面部门分割，切块管理。部分地区的社会救济和社会优抚主要由民政部门负责；合作医疗由卫生部门负责；社会福利既由民政部门，又由教育、卫生部门负责；而具有投资性质的扶贫资金又由政府临时设立的扶贫办直接负责。有的地方，甚至保险公司也涉及农村社会保障。譬如，保险公司与妇联结合开展对农村儿童的“平安保险”；与教育部门联合对乡村民办教师进行保险；与组织部门联合开展对干部等系列商业保险。参加这种商业保险后，客观上使其保险利益与贫困户、五保户及一般群众的保险利益分离，从而增加执行难度。另一方面是政、事、企合一，既缺乏监督制约机制，又难以界定和强化责任。这就出现了有利可图时，争权夺利；出现问题时，互相扯皮的现象。在农村社会保障制度尚未立法，开展工作无法可依的情况下，只靠单纯的行政手段管理，制定政策和执行政策都不可避免存在随意性，这种管理体制的混乱，使地方有关部门从部门业务和利益出发，在管理上发生矛盾，政策落实困难。
三、农村社会保障制度存在问题的原因分析
（一）城乡二元结构是制约农村社会保障制度发展的深层原因
城乡二元结构是计划经济的产物，包括二元经济结构和二元社会结构。城乡二元经济结构表现为城乡经济发展水平悬殊，城乡差距较大。在计划经济时期，国家为了积累工业化的巨额资金，通过各种行政手段将农业剩余转化为工业资本，以工农业产品的不等价交换方式，强制转移农业剩余，抽走农业利润，工农经济关系实际上存在剥夺与被剥夺的关系，因为长期处于被剥夺的地位，农民的积极性很低，农村经济发展十分缓慢，农村经济基础很薄弱。改革开放以来，农村经济虽然有所发展，但是依旧远远落后于城市，并且农村经济发展很不平衡，这种落后经济，严重束缚农村社会保障事业的发展。在形成二元经济结构的同时形成了二元社会结构。二元社会结构主要表现在户籍制度上。我国户籍制度将城市居民和农民严格控制在两个不同的社会范畴内，两者界限分明，各自具有一整套制度性的束缚。拥有城市户籍者，从出生、入学、就业、就医、养老保险、失业保险等一系列城市优越的福利制度作保证；而若拥有农村户口，则很难享受到这种保障或者根本没有。这样使得市民与农民形成两种社会待遇和社会地位不同的群体。这种历史积淀形成的城乡二元结构，阻碍了我国的城市化进程。改革开放以来，二元社会结构虽然有所松动，但是农民和城市居民还没有享受到同等待遇，多数农民依旧被排斥在各项福利待遇和保障之外。
（二）受传统观念束缚，农民缺乏参保热情，是制约农村社会保障制度发展的直接原因
中国农民长期以来受封建文化的影响，认为人的生、老、病、死应该由家庭负责，家庭保障在农民的心中是非常神圣的。建国以来，农村经济虽然有了一定的发展，经济和社会结构也发生了很大的变化，党和政府努力在农村建立和发展新的社会保障体系，但家庭在养老中的地位并没有发生根本动摇。这一方面有经济因素的影响，更重要的是传统思想观念的影响，大多数农民认为“养儿防老”是天经地义的事情，子女是家庭的根本保障。所以，老年人大部分希望和子女生活在一起。即使老年人和子女分户居住，也是“分而不离”，由其子女提供老人的生活料理，他们认为，这样生活感情上更容易沟通，享受老少同堂合家欢的幸福。这样的思想虽然具有传统美德，但也制约了农村社会保障事业的发展。同时农民还受“土地即是保障”传统观念的束缚。我国现行的土地制度是农民承包土地30年不变，享有长期的土地使用权，甚至其子女可以继承。所以，在我国绝大部分地区，农民把土地既当成一种生产资料，也当成一种生存保障，土地可以养老保险。农村老年人拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，或转给他人耕种，就有了基本生活保障，没有必要交纳养老保险金和医疗保险；土地可以是失业保险，外出务工或就业人员遇到挫折、失业情况时，可以回乡务农，获得基本生活来源，因此，认为保险投资没有必要。在这种观念的束缚下，农民自己本身缺乏参保的热情。再者，各级政府也忽视了对农民的教育和引导，许多地方政府默认了这种形式的保障，以减轻自己的工作负担。这形成了一种恶性循环，制约了农村社会保障制度的建立、发展和完善。
（三）政府职能的严重缺位，是制约农村社会保障制度发展的根本原因
对农村社会保障缺乏足够的重视和投入，是政府责任“缺位”最明显的体现。政府不仅在农村社会保障制度的建设中，财政没有形成稳定的农村社会保障支出机制，使农村社会保障的实施在资金上难以保证，而且政府逃避历史责任，认为农民完全可以依赖土地保障和家庭保障，从而忽视了农村社会保障制度的建立。尽管社会保障改革已经进行了20多年，但是，农村社会保障制度建设却仍处于既无国家法律的规范、又无相应的财政支持（除扶贫外）的失控状态。其中，一个重要原因就在于政府职能的严重缺位。这种缺位主要表现在两个方面：
一是经济责任缺失。按《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农民养老保险金以“农民个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家予以政策扶持”。然而，国家对城镇职工的养老保险是高标准，但对农民的养老保险却投入很少，又由于大多数集体经济的崩溃，导致集体经济补助乏力。这种保障无异于让农民自己掏腰包，而且连最基本的管理费也由农民自己出。这种经济责任的缺失，不但体现在养老保险上，而且也体现在建立其他保障制度上，导致在城乡保障资金的分配上，相差极为悬殊。国家没有投入，农村集体经济和农民个人又无力出资，直接导致了农村社会保障的窄覆盖率和低水平。
二是法律责任缺失。社会主义市场经济本质上是法制经济，法律是维持社会稳定与发展的重要保障。农村社会保障体系是通过立法建立，由国家和社会具体实施的一种着力于提供经济保障的体系。无法可依的农村社会保障必然是不持续的，也是不稳定的。而我国政府却正处于这样一种责任缺失状态。目前，我国还没有《农村社会保障法》，农村多项社会保障工作都是依靠国家政策、方案、部门规章，这就必然造成农村社会保障基金的筹集、发放、运营等的不规范，从而阻碍农村社会保障事业的健康发展。
四、我国建立和完善农村社会保障制度应坚持的基本原则
（一）坚持“科学发展”的原则
科学发展观是我们党指导经济社会发展的世界观和方法论，是全面建设小康社会、加快推进现代化必须长期坚持的指导原则。建立和完善农村社会保障体系，必须坚持统筹兼顾、科学发展的原则，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为“宪法”赋予的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计，从战略的高度上统筹安排、科学指导、稳步推进。政府要按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村社会保障；要适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助；要引导农民自身增加投入。通过一系列政策激励，吸引农民参保，不断提高覆盖率，最终实现“全民皆保”的目标。
（二）坚持“因地制宜”的原则
我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。因此，必须从农村经济发展的差异性出发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。从地域上讲，经济发达地区全面推进农村社会保障体系的条件已基本成熟，有的可以一步到位，直接实行城乡统一的社会保障体系，有的宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障的条件尚未完全成熟，应当重点抓好最低生活保障制度、合作医疗制度、农村养老保险等基本制度的建设，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障制度的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应从农民最急需的保障项目入手，先建立农村低保，实行合作医疗试点，并在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点。从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，稳步推进，重点突破”的战略方针，先重点突破乡镇企业职工、专职村干部、民办教师等群体的保障工作，当纯农户比例降到一定程度和经济发展达到一定水平时，再全面推行。
（三）坚持“均等公平”的原则
建立和完善社会保障制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平。要努力扩大公共财政覆盖范围，强化政府对农村的公共服务；按照公共服务均等化原则，合理调整现有财力结构，加大国家对欠发达地区的支持力度，以推动落后地区农村社会保障体系的建立和完善。
（四）坚持“城乡衔接”的原则
我国目前二元化格局下的城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇很不平等，这种局面必须改变。但要根本解决我国二元经济结构问题，必须大力发展农村经济尤其要发展现代农业经济，增加农民收入，改善农民生产生活条件，提高广大农民群众生活水平和自我保障的能力。农村社会保障制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力；又由于农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当低于城镇社会保障标准。在总的管理原则上，目前农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比。但是，社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本相同，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
（五）坚持“依法治保”的原则
在我国社会保障法制建设中，农村社会保障的立法是一个长期被忽视的领域，这种状况与我们的基本国情不相适应，严重影响了我国农村社会保障制度的健康发展。因此，必须切实加强农村社会保障法制建设。在立法的指导思想上，要充分认识到当代社会保障制度的发展，已经不是初期的私人慈善事业，而是已经成为国家社会经济制度中的一个重要组成部分。国家必须通过立法形式对各种弱势群体基本生存权利进行有效保障。在立法过程中，要兼顾效率与公正。当效率和公正发生冲突时，社会保障法调整社会关系的特点，决定了其社会公正优先的价值取向，或权利本位的价值取向。在立法主体上，可设计出《农村社会保障法》的总体框架，也可分头设计《农村社会保险条例》、《农村社会救助条例》、《农村社会福利条例》、《农村社会优抚与安置条例》等国家立法大纲，同时，省市应提出农民养老保障、农村医疗保障、农村救助保障法规，由全国相互协调后分层次颁发执行，并且对法规的执行情况、效果监督等要有一系列的制度保障，使法律法规落到实处。
五、对我国建立和完善农村社会保障制度的对策思考
（一）增加农村社会保障资金的积累，增强农村社会保障能力
建立和完善农村社会保障制度，必须有一定的经济基础和经济实力。为了保证农村社会保障事业顺利发展，必须扩大农村社会保障基金的积累。
首先，增加各级政府对农村社会保障事业的财政投入。社会保障资金投入，属于国民收入再分配的范畴，财政投入是筹集资金的一个主要渠道。但长期以来社会保障等各方面严重偏向于城市，在农村经济发展相对落后的情况下，农村社会资金更加匮乏，为此，在增加农民自身收入的同时，要增加政府对农村社会保障的投入，加大财政支持的力度。
其次是发展农村经济，增加农民收入，增强农民参保的经济实力。以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，有力地推动了农村生产力的发展，繁荣了农村经济，取得了巨大的成绩。随着全国改革开放和现代化建设事业的发展，农村经济形势已经跟不上国家整个形势发展的需要，家庭为主的小规模经营，不利于农业经营的规模化与现代化，集体经济实力严重削弱，农民收入持续增长困难。进入90年代，不少农村地区出现粮食生产增长缓慢，有些省连续出现粮食产量下滑的情况。为此，一些农民失去了经营耕地的积极性，出现了严重的粗放经营局面；有的地区农民弃地而不顾，外出打工，使耕地大面积撂荒。邓小平曾指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃：第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制……，第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营……。”实行土地适度规模经营，一是必须坚持家庭承包经营制度。目前对于中国农民来说，长期实行土地家庭承包经营，不仅是一种生产方式，而且也是一种基本的生活方式。二是必须规范农村土地使用权的流转机制，加快土地的合理流动与集中。土地的流动与集中是实现规模经营的前提，因此，应在稳定土地家庭承包责任制的基础上，尽快建立起一种适应市场经济要求，放活土地使用权，提高土地产出率的土地流转机制，从而提高土地产出率、劳动生产率和产品商品率，并进而有利于壮大农村集体经济实力，提高农民的社会保障水平。三是大力发展农村二、三产业，促进农村富余劳动力向非农产业转移。农村剩余劳动力充分转移了，土地使用权的流转和规模经营在某种程度上会更加顺利实施，因此，必须加快农村富余劳动力转移，但是，由于农村社会保障制度的缺失,制约了农村剩余劳动力的充分转移，这种恶性循环只有合理解决，才能真正增加农民收入，为建立和发展农村社会保障制度打下坚实的经济基础，提高农民的社会保障水平。
再次，开征和形成社会保障税，扩大筹资渠道。现在许多国家都通过定期开征社会保障税来筹集资金，不但有利于减轻国家和企业负担，而且可以充分发挥社会保障“调节分配”的作用，缩小城乡、贫富差距，促进社会公平。
（二）进一步完善农村最低生活保障制度
建立和完善农村最低生活保障制度，是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。农村最低生活保障制度，是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，为了解决农村贫困人口的温饱问题，在农村必要尽快建立最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度，要求我们必须做好以下工作：
1、合理界定保障对象。最低生活保障制度，是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其生活水平不足以维持最起码的生活需求标准时，有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金和实物救助。可享受农村最低生活保障待遇的群体主要包括：一是无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人、未成年人；二是因病、因缺少劳动能力，或因突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民；三是有一定的生活来源，但生活水平低于政府规定的最低生活标准的农村居民。在保障对象的具体确定时，要在全面调查了解掌握贫困家成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。
2、科学确定最低生活保障线标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。最低生活标准的确定，主要考虑维持农民基本生活的物质需要、农村经济发展水平、物价上涨指数、地方财政和集体经济的承受能力等因素。由于各地经济发展水平、农民收入水平及物价水平的不同，不可能确定全国统一的最低生活保障线标准，所以要根据当地农民能够维持生存的最低生活必需品的数量和价格；贫困人口人均消费水平；当地政府财政及集体经济的承受能力等确定最低生活保障线。凡是没有达到最低生活保障线标准的农村困难群众，都可以按照法定程序申请最低生活保障补助。具体补助标准应当根据农村居民个体实际收入水平与最低生活保障线标准之差进行。随着经济发展水平的提高和物价水平的上涨，政府应当逐步提高农村最低生活保障线标准。
3、合理筹措保障资金。资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的根本原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措。我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。由于乡镇财政的负担较重，保障资金实际上难以落实。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制，保障资金的筹集。可以比照城市最低生活保障资金的筹集方法，根据各级财政职能要求和财力状况，由中央、省、市、县四级财政按一定的比例承担。同时，要进一步扩大其它辅助来源，如组织捐赠资助、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。
4、保证按时足额发放。农村最低生活保障金不能及时发放到位，是目前各地在建设最低生活保障制度过程中普遍存在的问题，在一些贫困地区尤甚。针对这一情况，我认为，各地可借鉴城镇经验，在资金发放上采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式。即由乡镇财政所开设低保专户，上级下达的低保补助，直达乡财政所低保专户。乡社保站将低保补助直接转入低保对象个人账户，社保对象凭低保证到银行领取救济，实行全封闭管理。
（三）进一步完善农村基本医疗保障制度
农村医疗保障，是整个社会保障制度的重要组成部分。20世纪70年代末期，农村合作医疗制度曾覆盖了全国90%的农村，对于缓解农民的疾苦和农村卫生事业的发展起到了巨大的推动作用。80年代以来，随着农村经济体制的变革，联产承包制全面实施，农村合作医疗赖以存在的集体经济在多数地区不复存在，这项制度逐渐流于形式，2003年全国农村合作医疗制度覆盖率也只有14.2%。国家虽然在农村合作医疗的资金筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了创新和突破。但目前新型合作医疗制度，只是停留在原则性政策层面上，为了保证该制度得以贯彻落实，在此提出以下具体建议：
1、设立办事机构。按照精简、统一、高效的原则，建立健全工作机构。省、市、县要设立专门办事机构，配备专职人员，制定岗位职责，负责农村合作医疗的组织协调和宣传教育以及资金的筹集、使用、管理、监督。地方政府还应建立由农村工作办公室、民政局、财政局、劳动和社会保障局、卫生局等部门负责人组成的农村社会保障联席会议制度，负责对农村社会保障工作（包括农村合作医疗、最低生活保障和农村养老保险）的组织、协调和指导。
2、统筹医疗资金。要保证中央和地方财政资金及时到位。新型农村合作医疗制度，对地方财政和中央财政筹资及其数量标准应作出明确规定，中央和地方财政资助应当及时到位。鉴于农村合作医疗制度中可能入不敷出和物价上涨以及保障水平偏低的情况，中央和地方财政要适当提高财政补助标准。此外，为了鼓励乡村集体经济对新型农村合作医疗制度的资金扶持，建议国家对其出资采取税前列支的税收优惠政策。要保证农民自筹资金及时到位。有困难的五保户、特困户，经乡（镇）政府批准，由乡财政所代交，以体现医疗卫生服务的公共性。
3、强化医疗资金的使用管理。医疗资金的使用，原则上可分为三个方面：一是农民门诊医药费，每人每年可按医疗资金的30%计入家庭门诊个人账户，在当地指定卫生所（院）门诊，限额补贴，超支不补，节余归己，下年度继续使用。二是农民住院统筹费可按每人每年70%提取，由县农医办统管。住院统筹医疗费实行定额补助。要尽量降低住院补助的“起付线”，逐步提高补偿的“封顶线”。大额住院费用由县农医办汇审给予报销，直接汇农民个人账户，小额费用由乡社保所审批兑现。补偿比例可按照“以收定支，略有节余”的原则自主确定。三是农村卫生防疫费，每人每年可按医疗资金的一定比例提取，由县防疫站统管，监督乡（镇）卫生院专款专用，搞好乡村卫生防疫工作。此外，要加大财政投入力度，扩大农村大病医疗救助范围，全面推行农村困难群众大病医疗救助制度。
4、建立和完善多层次的监督机制。一是管理系统内部的监督。管理系统内部的监督，指农村合作医疗管理委员会对经办机构的监督，监督的重点是合作医疗基金的收支和使用情况；二是监督委员会对管理委员会的监督。由于管理系统内部的自我监督存在一定的局限性，农村合作医疗监督委员会对管理委员会的直接、外部监督就成为多层次监督机制中最为关键的环节；三是社会监督。社会监督，是指利用新闻媒体及群众进行监督的机制；四是法律监督。就是利用行政诉讼等司法程序进行监督。对擅自提高医疗收费标准、浪费医疗资源、贪污挪用农村合作医疗经费的，视情节轻重，给予罚款、吊消营业执照、取消专业技术资格，开除工作直至追究刑事责任的处罚。
（四）建立和完善农村养老保险制度
当前必须积极稳妥地推进农村养老保险制度建设，力争在2020年基本建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较完善的农村养老保险制度。
1、合理确定参保对象。一般说来，男年龄为16-60岁、女年龄为16-55岁，户口在农村的公民均可在当地参加养老保险。对于富裕型的农村地区和温饱型中经济条件较好的农民，可实行强制性参保；对于温饱型条件较差的和贫困型地区农民，采取自愿参保。参保人员年满60周岁时开始领取养老金。
2、制定科学制度模式。农村社会养老保险，可建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式。以个人账户为主，实行小统筹、大账户。财政和单位或集体缴费的一部分和全部农民个人缴费计入个人账户，个人账户实行缴费确定型的支付办法，即按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，体现效率原则。有条件的地区建立社会统筹基金，实行与城镇社会养老保险基本相同的制度。财政出资和单位或集体缴费的一部分进入统筹基金。
3、建立有效筹资机制。农民养老保险金的筹集，采取农民自交，集体补助，国家扶持（或补贴）相结合的办法。即农民自己交一点，集体补助一点，政府扶持一点。原则上以个人缴纳为主，个人缴费比例应该占到缴费总额的50%以上；以集体补助为辅，原则上集体补助比例控制在缴费总额的10%-30%，各地可根据自身的经济实力确定集体补助的上限；财政给予政策和资金扶持，重点放在政策引导、鼓励农民投保和给予激励上，可以视财政情况，给予缴费总额10%-30%的统筹基金或补助资金。也可采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资方式。各地要加大财政和集体(单位)投入，有条件的地区要建立农村养老保险的待遇调整储备金，根据物价指数增长等情况，适时提高养老金水平。
4、提高保障水平。缴费水平决定着保障水平。在缴费标准上，要按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，可设立低、中、高多个档次，由参保人根据不同的经济条件、收入水平、健康状况进行自主选择，并可在申请批准后调整缴纳档次。
5、管好基金运营。基金以县(市、区)为单位独立运作，由社保经办机构集中统一管理，专款专用；有条件的地区，逐步提高统筹层次；要为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。个人账户管理应保持充分的弹性，在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式；还要积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，依法建立委托人、托管人、投资人制度；由专业的基金管理公司负责运营，以确保资金的安全和保值增值。
（五）建立和完善农村社会优抚制度
近些年来，我国城乡不少各级政府对优抚工作进行了改革和创新，增强了优抚工作的力度。作为优抚对象的军人、退伍伤残军人、烈属等的生活水平总体上虽有明显改善，但是其改善的程度同经济、社会发展的速度相比，有明显差别。在广大农村优抚对象的生活水平偏低具有一定的普遍性，部分优抚对象至今还没有摆脱贫困。为此要进一步切实做好农村的优抚工作。
1、及时了解优抚对象的各方面情况。首先要了解各类优抚对象的基本情况、家庭状况、面临的实际困难以及他们的急、难、愁的需求，尤其要掌握重点优抚对象的情况和急需解决的问题。其次，要了解能为优抚对象提供服务的各方面的社会资源。包括能够直接或协助做优抚工作的各类人力资源，能为优抚对象提供货币或实物援助的财力、物力资源和人力资源以及技术和信息资源。
2、对优抚对象进行教育、动员。过去靠行政手段推行的优抚安置模式，如今与市场经济的发展越来越不适应了。在市场经济条件下，解决优抚对象遇到的困难，要加强对优抚对象竞争意识，自强意识的思想教育，同时为他们开展择业指导和职业技能培训。
3、对特殊困难的优抚对象给予补充性的保障。由于国家用于优抚的经费有限，可增长的幅度也有限。所以对于基本生存发生严重困难，而个人和家庭亲属无力解决的，各级政府要通过多种 途径和办法筹集资金，给予第二次补充性的保障。
（六）加强农村社会保障制度的立法监督
我国农村社会保障制度缺乏稳定性和可持续性，就是因为农村社会保障工作缺乏强有力的法律支持。许多社会保障工作都是在政府政策的作用下成长，由于政策的易变性，导致农村社会保障制度极不稳定。到目前为止，我国还没有一部有关农村社会保障制度的法律，致使农村社会保障工作中无法可依，管理混乱，难以健康、稳定、持续发展。为此应尽快制定农村社会保障立法体系。与农村社会保障有关的法规主要有社会保障基本法、农村社会保险法、农村社会保险基金管理条例、医疗保险条例、社会救济条例等。立法是为农村社会保障制度创造良好的制度环境。在建立立法体系外，还应建立有效的监督机制，加强对农村社会保障工作的监督。主要包括几个方面：一是主要监督各项社会保障法规、规章、制度等贯彻执行情况，同时对社会保障各项基金收支、投资与管理 进行监督等。二是依法定期对社会保障基金的财务收支及违法违纪的行为进行监督，并在法定期限内向社会公布审计结果。三是由参加社会保障的各收益主体组成社会监督机构，依法对社会保障的事务执行与管理过程实施全方位监督，并定期将工作情况与监督结果向社会公布。
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