广元市利州区社保局
广元市利州区幅员面积1534.7平方公里，辖18个乡镇（街道办事处），总人口47.3万，其中城镇人口27.1万，农业人口20.2万。利州区自1992年开展社会保险工作以来，经过十余年的实践探索，社会保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力逐步增强，待遇水平有所提高，管理服务体系逐步健全。到2007年底，全区参加企业职工基本养老保险9360人，参加城镇职工基本医疗保险14801人，参加失业保险6600人，参加工伤保险4770人，参加生育保险的人数为2780人，社会保险覆盖人数每年以10％左右的速度递增，基金收入每年以20％左右的速度递增，目前已积累基金6400余元。社会保险作为防御社会风险的“安全网”、经济发展的“推进器”，为促进全区经济社会发展，保障人民群众的基本生活，维护改革发展的大局发挥了重要的作用。
但是，由于利州区经济欠发达，社会保险仍然属于低水平保障，五大社会保险中除企业职工基本养老保险2007年实行市级统筹外，其余均属于县（区）级统筹，存在着覆盖范围比较窄、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体社会保障待遇不合理、劳动力的流动和共济功能被大大限制等一系列亟待解决的突出问题。
一、当前统筹层次下社会保险工作存在的问题和不足
（一）统筹范围小，覆盖对象少
社会保险覆盖面仍然较窄，享有社会保险的对象还很有限。一是企业养老保险参保人员较少。大量的农民工、非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、灵活就业人员还没有被纳入社会保险制度。参加企业基本养老和机关事业单位保险的17467人，占全区城乡劳动力数的4.2%。二是农村社会养老保险目前还处于维持停顿状态。2002年农村社会养老保险从民政移交劳动保障部门管理时参保33100人，到2007年底参保31390人，仅占全区农村劳动力总数的20%左右，绝大多数农民基本上被排除在社会保险制度之外，大量的农民工无法享受到社会保险权益。
（二）社会保险基金征缴扩面困难
社保基金的征集本应和财税一样具有刚性职能，但当征缴工作一旦与应参保缴费单位利益相冲突时，当地政府首先考虑本地经济发展和维护社会稳定的需要，牺性的是社会保险的长远利益。据2008年对全区机关事业单位和企业社会保险稽核结果显示截至2008年6月底，我区有25个机关事业单位未及时足额缴纳社会保险费，累计拖欠社会保险费达到508万元。全区有12个破产（改制）企业的基本养老保险费实行政府挂帐，挂帐总金额达703万余元。
（三）基金监管制度不够完善
社会保险县（区）级统筹是低层次统筹，社会保险统筹层次越低，意味着决策权越分散，基金的风险越高。一方面使当地政府对社保资金是有很大的支配权，社会保险基金就成为一块“唐僧肉”，挤占、挪用等现象时有发生；另一方面，统筹层次越低，越不利于基金管理和统一调度使用，极大地限制了社会保险的社会共济作用，影响和制约了社会保险基金效用的发挥。
（四）不利于人力资源合理流动
省级统筹下的市、县（区）级统筹，由于地区之间在制度、标准、管理等方面的细小差别，给劳动力跨地区转移流动带来社会保险关系按续和权益记录上的许多困难。目前劳动力跨地区、跨省流动频繁，低层次的统筹人为的提高了流动成本，阻碍了劳动力转移，既有悖于市场经济规律，也不利于统筹城乡发展。
二、提高社会保险统筹层次面临的形势
提高社会保险统筹层次，对于健全完善社会保障体系是有重要意义。在今后一个时期，我们的社会保障体系还将面临以下几个方面的挑战：
（一）人口老龄化。我国从1999年进入老龄化社会，利州区自2001年步入老龄化社会。老龄化的提前到来，离退休人员增长较快，缴费人员的负担系数高，社会保险“负重”前行。2007年我区按实际缴费人员计算的负担系数高达24.9%，即4个缴费人员就要负担1名离退休人员的养老金。目前，我区人均GDP刚刚过1000美元，在“未富先老”的情况下，使我区在经济还不发达时期就要解决养老的问题。城镇的养老负担系数大幅增加，这对提高统筹层次，扩大覆盖面，增加基金保障能力提出迫切的要求。
（二）就业形式的多样化。近几年，随着经济发展和社会进步，就业格局发生明显变化，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业。传统的以“单位”为对象的社会保险制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。因此，把非公有制经济从业人员及灵活就业人员（自由职业者）纳入社会保障体系，促进劳动力的合理流动和科学配置人力资源是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。
（三）日益加快的城市化。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，随着城市化的加快，针对城镇人口设计实施的社会保障制度不能满足进城务工农民、被征地农民和农村务工农民的社会保障需求。大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。为此，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社会保障办法，建立健全城乡衔接的社会保障制度。
（四）逐渐临近的经济全球化。随着经济全球化进程不断加快，企业面对着越来越大的国内外市场竞争压力，企业改制和产业结构重组速度加快，就业失业问题增加了新的变数，劳动关系中的新情况、新问题层出不穷，迫切需要加快完善社会保障体系，社会保险制度作为社会的“减压阀”和劳动者的“安全网”已面临新的挑战。
三、对提高社会保险统筹层次的思考
社会保险是人类文明发展的标志和成果。面对存在诸多问题，提高社会保险统筹层次已经成为大势所趋，坚持推行以统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂为主要特征的社会保险管理方式，由市、县（区）级统筹向省级统筹过渡是解决这一系列问题行之最有效的方法。提高社会保险统筹层次应主要从以下几方面着手：
（一）提高社会保险统筹层次，实行社会保险省级统筹
改变目前社会保险县（区）级统筹为省级统筹是进一步完善社会保障制度，走向全国统一的重要一步。实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂的管理方式，不仅有利于促进人力资源的科学合理流动，而且也有利于强化基金管理，增加基金的保值增值，增强调剂功能，更有利于大数法则的实现，增强社会保险的共济性。
实行省级统筹的关键是社会保险基金的省级统筹和信息管理系统的统一，直接表现为基金的统一管理和业务经办的统一管理和控制。实行省级统筹后社会保险基金征缴以全省在岗职工平均工资为基数，虽然加大了经济不发达地区的经济负担，但可通过设立过渡时期或建立省级调剂基金逐步解决。
提高社会保险统筹层次的本质，是对各级政府基本养老保险责任主体的调整，必然涉及行政机关和事业单位职工的社会保险、城镇企业职工的社会保险财政兜底、农民工的社会保险基金和农村养老保险基金等问题。解决这些问题,不仅会影响各级政府的财政支出结构变化,而且还影响其税收结构的变化。因此,要提高社会保险统筹层次,就需要对目前的财政体制进行配套的改革或调整。
（二）加快社会保险立法
社会保险是由国家立法规范，面向最重要的社会群体——劳动者建立的一种强制性社会保障制度。制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。通过社会保险法律法规将统筹层次确定为省级统筹，扩大社会保险覆盖范围，建立普惠性制度，由重点人群到一般人群，覆盖范围内的用人单位与劳动者必顺参加并依法缴纳社会保险费，明确规定用工单位和劳动者参保缴纳社会保险费的义务和享受各项社会保险待遇的法定权益。
（三）加大社会保险基金征缴力度
社会保险基金是社会保障制度运行的物质基础，解决社会保险基金不足，主要办法是扩大 社会保险覆盖面，增加基金的收入，强化基金监管，控制和减少支出。一是扩大社会保险覆盖面，把非法有制经济从业人员、进城务工农民、灵活就业人员纳入社会保险覆盖范围，增加资金来源。二是强化基金的征缴，制定刚性政策的规定，加大惩处力度，把该收的基金收缴上来，尽可能增加基金收入。三是严格控制社会保险基金支出，要严格执行国家省有关基本养老保险的政策规定，规范支出。加强在退休审批、规范统筹项目、个人帐户管理等方面的监督检查，防止基金支出非正常增长乃至违规流失。同时要加强基金监督，确保基金安全完整。
（四）加强社会保险基金的监督和管理
实行省级统筹必须要建立省、市、县（区）相配套衔接的信息管理系统，特别是加快“金保工程”建设进度，建立满足省级统筹需要的信息管理平台作为技术支撑。通过信息平台建设，健全基金管理制度，规范业务流程，增强管理手段，提高各级社保经办机构人员的整体素质，使社会保障工作进一步实现制度化、规范化、标准化。
提高社会保险统筹层次是一项复杂的系统工程，不可能简单的一蹴而就，但是实现普惠型的全国大统筹是必然的，因此仍需各级劳动和社会保障系统的不懈努力。
