7月13日，由中国社会保险学会和中国人民大学社会保险研究中心联合举办的“和谐社会与社会保险立法”研讨会在京召开。劳动保障部副部长刘永富、中国社会保险学会会长王建伦、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成教授、北京大学法学院教授贾俊玲、清华大学公共管理学院教授杨燕绥、中国人民大学法学院教授刘俊海、西南财经大学保险学院教授林义、中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授参加了此次研讨会，并就社会保险立法问题进行了一次观点大碰撞。
社会保险立法时机
刘永富：“中国社会保险立法的条件已经具备，而且时不我待”。
刘部长指出，社会保险立法既是总结成功经验，也是规范现行做法。我国多年来一系列的社会保障改革和探索铺就了社会保险立法的基础，而我们当前社会保障工作中存在的覆盖面窄、待遇水平低、管理不到位、工作落实不到位等实际问题的解决也迫切需要立法引导。因此他认为社会保障事业的改革、发展、实践已经为我国的社会保险立法提供了比较坚实的基础。
郑功成：“社会保险立法已经提上议事日程，现在是倒计时了”。
郑教授认为，社会保险制度本身就是给人安全感，给人以稳定的预期，不上升到法律政策是不可能的，只有法律才能使其真正地变成稳定的制度安排。任何法律都不是在完美的条件下制定的。社会保险法中需要写明的最关键两条，一是政府要作社会保险制度的担保人，二是采取强制手段令劳资双方缴费，不缴费就犯法。有这两条，社会保险改革就有了巨大的推动力量，其他都是次要的。他还指出，目前社会保障中大是大非的问题已经比较清楚了，试点有经验，法规有机制，问题也基本暴露出来，因此现在立法是适应时代要求，非常必要。
贾俊玲：“非常赞同这部法律抓紧时间制定”。
贾教授非常赞同社会保险法抓紧指定，原因如下。第一，这部法律涉及到各个利益集团的利益冲突，如果没有法律的强制性，社会保障是建立不起来的。第二，这部法要制定的话，主要是把主要内容写上去，具体、细化的内容留待以后通过其他的立法方式剩余立法。第三，我们经过长时间的试点工作有了一定的经验。第四、我们立这部法之前已经经过长期国内外的历史考察。第五，法律的实施要有一个过程，现在要做的是先立法。
林义：“社会保险制度最大的教训就是这部法没有早一点出台”。
林义教授指出，社会保险制度最大的教训就是这部法没有早一点出台。目前立足于中国的国情，建立与经济发展水平相适应的社会保险，建立多层次的社会保险制度框架已经成为共识。有了这些基本共识，《社会保险法》的出台应该成熟了。我们在社会保险制度建立过程中总结了一些经验，包括社会保险法规不断完善，政府的《通知》、《文件》、《决定》到各项社会保险《条例》的完善，也为《社会保险法》的出台积累了丰富的素材。此外，由于改革的教训，包括立法进程受阻，法律法规缺乏系统性等问题，我们呼唤一个相对统一、覆盖全国社会保险工作的《社会保险法》。
社会保险立法的原则
刘永富：“社会保险立法必须从中国国情出发”。
刘部长指出，胡锦涛总书记最近在中央党校发表了重要讲话，中国目前仍然处在社会主义的初级阶段。我们的基本国情一是社会主义初级阶段，二是城乡二元结构和地区差别。这是我们政治、经济生活中非常难以处理的前提，很多不好解决的问题都与此有关。所以我们立法要遵守以下原则：
第一、与社会、经济发展水平相适应，坚持“广覆盖、多层次、保基本、可持续”的指导思想。
第二、遵守社会保障的基本原则规定：公平、效率相结合，权利、义务相一致。社会保障本来是保公平的，但是实际工作中出现了很多不公平的事情，比如待遇差别问题已经成为突出矛盾，成为收入分配不公的重要方面，成为我们党和国家在构建和谐社会中需要解决的重大问题。
第三、立足当前，着眼长远。先定大的框架和基本原则，以后再逐步完善。
郑功成：“社会保险制度应该权利与义务相结合，始终强调劳资分责、政府担保”。
郑功成教授指出，社会保险制度模式的理性选择应该包括以下要素：
1、权利、义务相结合。现在立法过程中出现的一些争议就是想权利、义务分离，比如费改税就是典型的权利、义务分离。我们现在不知道缴个人所得税和个人有什么权利义务关系，权利和义务不是相对应的，所以社会保险制度一定要讲权利、义务相结合。我们的国情还没有到福利国的阶段，福利国家模糊了权利、义务的界限。我们目前到不了他们的程度，就要权利、义务相结合。
2、始终强调制度是劳资分责、政府担保。从制度的创立开始，本原职责就是劳资双方承担责任，不是政府承担责任，但是政府担保这个制度，政府作为担保人不是责任人。
3、制度应该是自成系统。不要搞得支离破碎，应该是自成系统，追求自我发展，以自我平衡为目标。
刘俊海：“树立宜细不宜粗的指导思想”。
刘教授指出，社会保险立法应树立如下原则。
第一、树立宜细不宜粗的指导思想。过去的立法工作是宜粗不宜细，是因为没有经验，对社会主义市场经济体制的改革目标模式必然是摸着石头过河。现在不一样了，随着我们对社会保障、社会保险制度研究视野的开阔，对国际法例的吸收、借鉴已经今非昔比。风起云涌的社会保险制度试点也提供了很好的立法素材。加上我们学界近年来对不同社会保险立法模式的研究，都使得我们应该告别宜粗不宜细的模式，实现宜细不宜粗的模式。《社会保险法》一定要使我们的权利在实现的环节上、过程中得到兑现。所以一定要写得细一点、实一点。但是考虑到整个社会保险体制在变动之中，也赞同应该为未来的改革留有余地，包括城乡二元结构。因此可以把看准方向的条款写下来，并对未来出台行政法规和社会保障部的规章预留制度接口。
第二、公平、效率兼顾，更加弘扬公平公正的主流价值观。公平才会培育效率，效率会成全公平，是良性互动的关系。经济越增长社会保险越好，社会保险越好经济越增长。但是在立法时，如果公平、效率实难两全，还是应当公正价值优先。
第三、明确社会保险基金和GDP增长幅度挂钩的法律原则。如果不能高于的话，在法律上写：不得低于GDP的增长幅度。如果可以的话，还应写上尽量有所增长，体现政府建立健全社会保险制度的诚意。未来的改革目标还是要建立社会主义福利国家，但是现在出现一个趋势，开始强调企业社会责任，政府的社会责任又开始忘了。我个人再次提出来，既要强调企业的社会责任，也要强调政府的社会责任。关于保险福利的配置问题，我也赞成覆盖范围尽量宽广。充分发挥市场机制作用，特别是社会保险资金的保值增值还要借助市场机制，游离市场机制赚钱非常难。
第四、公开透明原则。要尽快征求社会公众意见，和《劳动合同法》草案公开征求意见一样，一定要征求老百姓的意见。对于整个社会保险体制和运作，要保证公众的知情权。
第五、以人为本的原则。希望进一步简化权利行使的程序，降低权利行使的成本，包括流动人口的权力行使。
第六、法制原则。特别是主体、程序、职权三个法令，尤其是抓住政府的角色定位问题。区分为：劳动关系中雇主的政府，社会保险监管机构的政府，国库代理人的政府以及一般行政权执掌者的政府。
林义：“社会保险法应该粗线条规定一些最基本的内容”。
现在的社会保险法可以有一个粗线条，规定一些最基本的内容，包括强制性征缴、确保发放、基金安全。如果我们现在把很多东西弄得太细，待遇水平、代替率都放进去的话，会很难考虑到现在的城乡差距。目前我们只能说统筹城乡，并不是统一城乡。
我们必须考虑社会保险立法的制度条件和社会文化条件，要考虑老百姓的社会心理、认知体系、行为习惯。我们的习惯都是下级服从上级，但是横向的协调历来是我们的弱点。这是我们的基本国情，我们要考虑到。
社会保险立法需要借鉴国际经验，但是我认为必须高度重视中国法律环境的特殊性，这就涉及到基金安全。在多层次的构建当中，企业年金或其它补充形式可以放开，但是基本养老金这一块儿一定要守住。
社会保险立法框架要充分体现核心的立法原则，也必须为地方留下探索空间。
建议有一个具有相对权威性的机构，直接对总理、主席负责，层次很高。这样可以在未来发展中尽可能地提高决策的科学性。
社会保险立法必须充分考虑法律实施过程中的有效问题。社会各界的认知方式、行为方式，中国人的习惯和社会心理对社会保险的立法及实施有效性都会产生非常重大的影响。
申曙光：“社保养老保险首先要考虑生存权的保障原则”。
申曙光教授主要谈了社会保险立法对养老保险应采取的基本原则。
第一、生存权的保障原则。无论一个国家的社会、经济发展水平如何，如果有养老保险制度的话，必须保障每一位老人的基本生活，和谐社会意味着每一位公民的生存安全得到保障。因此社会养老保险首先考虑这个原则。
第二、适度保障原则。目前的发展阶段只能是适度保障，广覆盖，多层次，保重点，可持续。
第三、国家责任原则。国家应该在社会保险立法中非常明确承担自己的职责，这样才能使企业、地方政府和广大人民群众对社会保障制有信心。如果国家责任不明确，可能会导致一些其它问题。
第四、普遍性和公平性原则的问题。、
社会保险立法的意义
杨燕绥：“一部法的形成过程用六个字形容是‘认知、共识、妥协’”。
杨教授指出，一部法的形成过程用六个字形容就是“认知、共识、妥协”。认知、共识和妥协都发生在一个过程当中。因为立法肯定面临不同的利益群体，大家不妥协的话这个东西出不来。以后成为了人们的行为规范，那个时候就是结果的问题，所以现在是过程。这部法从颁布到将来的成熟，永远有一个“从过程到结果，从结果到过程”的过程。所以就是在过程当中达成共识，立法的过程就是创造共识的过程，这是辩证统一的问题。达成共识以后就涉及到妥协问题。利益不同的相关者、政府不同的角色和层次、从中央到地方政府的各个部门，尤其是财政部门，相互之间如果没有妥协这个法还是出不来的。法其实是各种利益群体最后达成的解决当前需要解决的问题，是妥协的过程。《社会保险法》的内涵是什么？就是党、政、群对中国特色社会保险计划安排的一个共识。这个共识一定建立在大家互相认知和妥协的基础上。这就是立法的意义。
刘俊海：“社会保险法是促进社会和谐、进步的基本法律”。
这部法律是最能体现社会主义优越性，体现社会主义本质体征的基本法律。具体说，这部法律有四个好处。
第一、是真正体现以人为本，关注民生的法律，是民心工程。出台一部法律给老百姓带来福利，我们就会相信这个社会制度。
第二、是完善社会主义市场经济体制，创造财富，刺激消费，拉动经济增长的基本法律。许多老百姓现在依然节衣缩食，因为他们对未来养老、疾病、失业处置结果并不明朗，缺乏生活的预期稳定。如果我们把《社会保险法》放在他们面前，我们的老百姓就会掏钱购买商品，购买服务，这等于帮了国民经济的忙呀，所以《社会保险法》不是政府花钱的法律，而是促进经济增长的法律。
第三、是增强党的执政能力、政府执行能力的基本法律。政党是有执政能力的，没执政能力执政就没有合法性。在这个问题上，我觉得这部法是一个形象工程。
第四、是促进社会和谐、进步的基本法律，是一项稳定工程。
社会保险立法的基本内容
刘永富：“个人认为还是应该贯彻中央六中全会精神，统筹城乡，建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。
刘部长指出，社会保险立法要涉及如下重要问题。
第一、覆盖范围问题。个人认为还是应该贯彻中央六中全会精神：统筹城乡，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。立法应当有前瞻性，在制度、大的框架上先进去，可以有所差距，在之后工作的推进中逐步实施。
第二、统筹层次。现在统筹层次太低，调剂能力差，基金安全程度弱，管理成本高，难度大。提高统筹层次便于人员流动。
第三、基金征缴和预算管理。
第四、投资问题。刘部长指出，基金的投资是一个很现实的问题，基金基金贬值等隐性损失从根本上说也是不安全。基金进入资本市场以后可以壮大资本市场规模和力量，同时还要求他们规范运作。
郑功成：“集权监督加上信息公开，就可以解决社会保险基金监督的根本问题”。
郑教授认为，社会保险法要解决的具体问题有：
1、覆盖范围。覆盖范围应该宽一点，但不赞成覆盖范围太宽了。覆盖范围必须明确，有所交代，但是如果太宽，法律不能执行价值就大打折扣了。
2、监管体制。主张集权监督，这样才可以形成行政问责制，权力越集中越有效，越有责任心。集权监督加上信息公开，就可以解决社会保险基金监督的根本问题。
3、投资模式。统账结合不要再讨论了，但是个人账户结构的调整是可以考虑的。法律要坚持这样的原则，应该把比例写明。我认为法律可以规范原则，但是不一定要规定百分之多少，可以授权国务院。 个人认为社会保险制度一步到位全国统筹从经济上讲困难不大，关键是选择什么方式。 关于投资，这部法律不能解决基金的保值增值问题，只能有一个原则性规定：保值增值应该是必须实现的目标。
贾俊玲：“如果有条件，社会保险法的适用范围应尽量扩大”，“努力向全民保障方向发展”。
贾俊玲指出，社会保险法应包含以下几方面的内容。
第一，这部法律所调整的社会关系。我们这部法律是调整社会保险关系。社会保险关系在这部法律里面应该是必备、必要的。社会保险法所涉及的社会主体非常广泛，关系比较复杂。简单地罗列一下，比如用人单位的基本社会保险缴费主体，用人单位的补充社会保险缴费主体，社会保险经办机构的主体，还有社会保险基金的收缴主体，社会保险的监管主体，将来委托运营的主体。除此之外，社会保险最主要的主体是社会保险里的被保险主体，涉及到这个法的适用范围。如果有条件适用范围应尽量扩大，就是平常说的覆盖面。尽量地宽，让大家知道这部法是向全民保障发展的。同意农村某些保险项目可以放进去，不能漏掉农民，但是农民、城乡一样也是不可能的，可利用其他暂行法规可以做某些变通。
第二，维护社会保险当事人的合法权益。维护当事人的合法权益主要是对被保险主体的权利维护。社会保险里被保险主体的权利、义务关系起码有以下特点：
1、被保险的主体权益必须在法律中维护。一是基于生存权产生的，二是基于国家的保护承受力产生的。
2、平等权益的保障是相对的，不是绝对的。身份不同享有的权利不同。
3、权利义务的保障并不对等。有的还是单方保障，只享受权利，并不承担义务。
4、持续性的享有权利。社会保险权利享受是持续性的，伴随人的一生。
第三，建立社会保险体系或者制度。国家制度的建立一般来讲是两种办法：一是自然、渐进式的形成制度；二是用立法推进式的制度建成。我们要建立社会保险全面完整的法律制度的话，这两个办法都适用。我们确实有长期、渐进式制度试点，有了这个基础，我们现在再用第二个办法，用立法确认下来，这是可行的。
第四，基金的收缴运营安全。这是一个很重要的方面。
杨燕绥：“社会保险法的内容非常有挑战性，要解决原则、结构、制度安排这三个重要问题”。
（一）原则问题。 “广覆盖、低水平、权利义务相对称”这些大是大非在社会保险法中要说明白。
（二）结构问题。社会保障面对四大群体：一类是公务员，政府是雇主；第二是雇员，因为它有雇主；第三是自雇人，连雇带交都是自己；第四是居民，居民收入不稳定，可能有供养人或没有供养人。这四个群体在结构上应写入社会保险法。
（三）制度安排问题。社会保险无非三个环节：资金筹集、基金管理、待遇支付。通俗的说就是找钱、管钱、发钱。第一个问题最重要，需要解决的核心问题就是公共财政和社保预算。具体有四方面的问题。
第一、统筹基金的问题。有四个概念要明确：
（1）明确基金的准公共性质。社会保险基金是参保人缴费的钱，要明确准公共基金的性质。
（2）明确统筹的层次和升级的空间。
（3）独立的经办机构。因为虽然是准公共基金，但是又时常运用现收现付的手段解决老人的债务，有一点社会保障的性质，所以经办机构一定是一个新型服务型政府，依法成立、独立运作、钱权分离是其特征。
（4）非市场运营。即使提出保值也是非市场运营。
第二、个人账户问题。一定要法律明确是个人资产，半市场化运营。
第三、基金监管问题。监管机制、机构的权威性在这部法律要充分体现。
第四、待遇支付。有三个概念要明确。
（一）覆盖范围。关于覆盖范围有三种选择：
（2）缴费参保。指有稳定收入的人。
（3）补贴参保。像现在居民的医疗保险就是政府补贴参保，指收入不稳定或者收入太低的人。
（4）供养参保。指有工作的人把子女或不工作的配偶连带进来。
（二）缴费年限。
（三）待遇。法律规定待遇的成分和质量，不要详细规定替代率。
刘俊海：“按照信托法律关系的框架进一步完善社会保险基金的治理结构”。
刘教授谈到了社会保险基金的保值增值问题。他同意刘部长关于社会保险基金参与证券市场，实现增值的基本观点。
第一、按照信托法律关系的框架进一步完善社会保险基金的治理结构。社会保险基金应该是信托财产，而且是公益信托财产，将来经办机构委托的证券公司、经纪管理公司都是受托人，我们老百姓都是受益人了。既然是这样，《信托法》里关于信托关系的规定都适用。关于经办机构，决策机构理事会、专业委员会将来要设立全面，包括风险管理委员会、投资决策委员会、审计委员会、券商和经纪管理公司的提名委员会，还有对两个机构业绩考核的专门委员会。另外，经办机构内部也要建立监事会制度。
第二、选择投资管理人的时候要进一步强化竞争机制。我们在引入竞争机制的时候进一步明确，选择券商、经纪管理公司就是《政府采购法》里的政府采购行为，通通一律公开招标采购。
第三、积极稳妥地扩展社保基金的投资空间。投资的基本原则包括三条：
（1）安全、稳健、审慎投资。
（2）可持续投资。
（3）市场化运作原则。进一步鼓励投资品种的创新。进一步鼓励社保基金投资的国际化。
申曙光：“社会保险法中涉及社会养老保险的内容应该着眼于解决目前养老保险存在的问题”。
申曙光教授主要就社会保险最主要的险种养老保险发表了看法。他认为即将出台的社会保险法中涉及社会养老保险的内容应该着眼于解决目前养老保险存在的问题。
他指出，我国社会养老保险目前主要存在四方面的问题，即覆盖面窄的问题， 统账结合型养老保险制度的“空账”与隐性债务问题，统筹层次的问题，基金的投资管理问题。
这四大问题严重阻碍了我国养老保险制度的进一步发展和完善。这对社会保险立法一些要求。
第一、养老保险覆盖面的问题，应该有以下要求：
（1）从法律上确定社会养老保险覆盖全体公民。待遇水平是一个问题，覆盖面是另外一个问题。目前要保证养老保险的强制性，对拒绝参加养老保险的企业给予制裁。
（2）要明确制度转轨的成本由国家负担。这就是国家责任的具体体现，要解决参保企业和个人的后顾之忧。
第二、养老保险的空账和隐性债务的问题，提出以下要求。
（1）从法律上明确隐性债务的主体。
（2）从法律上规定隐性债务偿还的机制和时间。我们不能直接规定到哪一年、什么时候、具体用什么办法，但是我们应该有一些原则性的规定。
第三、养老保险统筹层次的问题，提出以下要求：
（1）明确指出养老保险未来将实现全国统筹。社会保险法作为国家的一个基本法，应该提出这样的方向。有了这个方向，地方政府和人民群众对社会保险事业有方向感。虽然我们国家很大，各地发展水平不平均，但是全国统筹是我国养老保险的必然趋势。
（2）确定养老保险全国统筹的实施路径。这不是技术问题，而是方向问题，我们要实现养老保险全国统筹，就必须先实现本地统筹，《社会保险法》应该首先提出实现本地统筹的方案和时间。在这个基础上，才可以确保养老保险逐步的实现全国统筹。
第四、养老保险的基金投资问题，提出了明确基金的监管主体的要求。社会养老保险出了这么多问题，一个根本原因就是监管机构权威性不够，应该由国家授权一个部门来负责。
