我国是一个农村人口占多数发展中国家，建立健全包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障体系，对于促进农村经济发展、维护农民群众的根本利益和社会稳定，都具有十分重大的意义。但是，由于多种原因，对于要不要建立农村社会养老保险制度？目前有没有条件建立农村社会养老保险制度？应该建立什么样的农村社会养老保险制度？长期以来存在不同的认识，严重影响这项事业的健康稳步发展。本文试就以上问题谈谈自己粗浅的看法，并对建立健全农村社会养老保险制度提出有关设想和建议。

　　一、要不要建立农村社会养老保险制度？

　　在传统的社会里，人的生、老、病、死是个人或者家庭的问题。然而，在现代社会里，人的生育、养老、医疗、丧葬等行为关系到社会大众的切身利益，受到多种社会政策的影响，不仅仅是个人或家庭的问题，而是需要动员社会力量才能解决的社会问题。养老、医疗等社会问题，主要通过政府制定社会政策，运用社会资源来解决，以维护社会大众的根本利益，这是政府的主要社会职能之一。我国是一个城乡二元结构特征明显、农村人口占多数的发展中国家，城镇职工建立了比较完善的社会养老保险制度。但是，长期以来，有人认为，农民的生产生活仍然以家庭为主，农民养老还是个人或家庭的事，没有构成一个社会问题，目前还没有必要建立农村社会养老保险制度去解决。这种观点有较大的片面性。首先，我国农村老年人是一个庞大的特殊的社会弱势群体，他们的基本生活保障涉及多数人的切身利益。农村老年人不仅绝对数量多，而且老龄化程度高。据第五次人口普查的数据显示，我国农村人口有8557万人，占老年人口总数的66%，农村人口老龄化程度高于城镇1.24个百分点。由于计划生育政策的实施和农村青壮年劳动力向城镇流动，农村人口老龄化速度加快镇，农村人口老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。农村老年人的养老问题决不仅仅是个人问题，而是关系到大多数人的切身利益和社会稳定，必须动员社会力量和资源来解决的社会问题。其次，我国农村老年人贫困问题应该引起社会的高度关注。据全国老龄委办公室提供的数据，目前我国城乡老年人口人均收入的比例为4.7:1，高于一般城乡居民收入的比例（3.22:1）；目前我国城乡贫困老年人约有1010万人，其中城镇150万，农村860万，城镇老年人贫困发展率约为2.5%,农村约为8.5%，农村老年人贫困发生率相当于城镇的3倍以上。另据有关专家2002年在黑龙江、甘肃、四川、湖北四省进行了抽样调查，按照恩格尔系数法，农村老年人贫困比例为50.8%。农村人口老龄化及贫困化问题，不完全是一个自然的过程，与我们实行的社会政策有关。如，计划生育政策加快了老龄化的进程，长期以来“重城市，轻农村”的多种经济和社会政策与农村经济和社会发展缓慢、农村人口贫困等问题密切相关。因此，广大农民群众的养老问题，不完全是农民个人或家庭的问题，而是一个值得全社会广泛关注并认真研究解决的社会问题。

　　有人认为，农民可以靠家庭养老、土地保障和社区扶持等方式解决养老问题，没有必要搞农村社会养老保险。实际上，农村传统的家庭养老、土地保障和多数地方社区扶持的功能都在弱化。一是由于家庭小型化，农村年轻劳动力向城镇转移，导致在家庭中年轻一代和老龄一代间经济联系弱化，农村家庭的经济资源已经不再掌握在老一代手中，家庭养老的实际能力在弱化。从1980年到2000年，农村平均家庭规模由5.54减少为3.65人。据1987年全国60岁以上的老年人抽样调查，农村老年人在家庭在经济支配权的仅为18.7%，不到城市的一半（41.5%）。二是土地收入在农民总收入中的比例降低，土地保障能力十分有限。1978年到1998年，农民从第一产业的收入比重由91.5%下降为57.2%。据复旦大学梁鸿教授研究的结果，有55.6%的农村无法依靠土地维持最低生活水平。三是实行家庭联产承包责任制后，多数地方农村集体经济基本解体，有的行政村由于没有集体财政资源，在经济上成为“空壳村”，集体没有财力办社会事业。再加上上世纪90年代中期以来乡镇企业改制，多数乡镇企业成为私营企业，许多地方农村社区扶持功能有所削弱。

　　有人认为，社会保险是工业化的产物，农民作为没有雇用关系、自给自足的农业劳动者，不适应建立现代意义的社会保险制度。实际上，在我国社会主义市场经济快速发展的条件下，广大农民的生产生活密切依赖于市场，他们在收入增加的可能性增长的同时，也面临着自然和社会的双重风险。目前已有2亿多农民从事第二、三产业，他们的就业和收入在很大程度上依赖于市场。据国家统计局提供的数据，2001年农村居民现金收入占总收入的74%，工资性收入占33%。数以亿计活跃在市场经济之中、流动于城乡之间的农民，他们的生活方式和思想观念都发生了重大变化，新的城乡关系正在形成。但是，城乡社会保障的巨大差距与城乡市场化程度及新型城乡关系极不适应。有专家研究结果显示，城乡社会保障覆盖面的比例是22:1，城乡人均社会保障水平的比例是24:1。1999年，全国社会保障财政支出1103亿元，其中城镇977亿元，占89%，农村126亿元，占11%，城镇人均413元，农村人均14元，两者相差近30倍。北京大学社会学系王思斌教授在山东、安徽两省进行农民问卷调查，在问及“您认为目前最迫切需要的问题是什么？”并给出“养老问题、医疗问题、财产问题、人身伤害保险、农作物保险、其他”6项选择，81.5%的农民把养老问题作为最迫切需要解决的问题。广大农民群众迫切希望建立适应其特点的农村社会养老保险制度，解决其后顾之忧。

　　二、目前我国是否具备建立农村社会养老保险制度的条件？

　　由于我国农村经济和社会发展不平衡，一部分农民收入水平不高，目前还不具备普遍实行强制性的农村社会养老保险制度的条件。有人担忧，我国城镇社会养老保险的财政负担相当沉重，如果建立农村社会养老保险制度，国家财政将不甚重负。这种担忧不能说没有道理，但过于悲观，不符合我国经济、社会和政治发展的现实条件，也不符合世界社会保障事业发展的历史规律。

　　从经济条件看，我国总体上具备了逐步建立农村社会养老保险制度的条件。有学者研究表明，欧盟13个国家开始建立农村养老保险制度时，农业产值平均占GDP的17％左右，目前我国农业产值已经下降到GDP的15％以下。根据联合国开发计划署2004年的《人类发展报告》的统计数据，按照购买力平价计算，我国目前人均GDP接近5000美元，略高于1935年美国颁布《社会保障法》、全面建立社会保障制度时期的水平。中共中央党校吴忠民教授研究认为，我国已经具备建立一个“初级的社会公平保障体系”的条件，按保守的估算，国家每年约需支出2670亿元，其中城镇1500亿元，农村1020亿元，主要包括：农村养老保险200亿元，农村医疗保障320亿元，农村义务教育450亿元，农村最低生活保障50亿元。我国的财政收入达到3万亿元，如果加上预算外收入，实际可用财力更大，国家已经具备了建立包括农村养老保险在内的初级公平社会保障体系的经济条件。2003年，我们根据当时的农民人均收入和小康标准将全国分为三类地区，一类是具备建立农村社会养老保险制度的地区，有1149个县（市、区）；二类是基本具备条件的地区，有513个县（市、区、旗）；三类是暂不具备条件的地区，有644个县（市、区、旗）。经过对农民人均收入分析，我们认为，我国多数地区已经具备或基本具备了开展农村社会养老保险工作的经济条件。

　　从社会条件来看，我们已经具备了建立农村社会养老保险制度的社会条件。近年来，我国市场经济不断发展，金融市场更加规范。特别是农村基层民主进程不断推进，农民群众参与乡村公共事务的决策和监管的机制正在形成。广播、电视、电话、互联网等现代信息技术和道路交通网络在广大农村快速扩展。由于家庭小型化速度加快，再加上数以亿计的农村劳动力进城务工，城乡交流频繁，广大农民的思想观念正在发生深刻的变化，对社会养老保险等新生事物的认识越来越深入。根据人口学家的测算，由于实行计划生育政策，我国正处于“人口红利”时期，从人口负担水平上看，是建立社会保障制度最好的时期，但这个时期还剩不到15年，而建立一个成熟的储备积累养老保险制度大约需要30年时间。建立农村社会养老保险制度的社会条件已经具备，但任务非常紧迫，不能犹豫不决。

　　从政治条件看，党中央、国务院及地方各级党组织和政府高度重视研究解决“三农”问题。今年下发的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发［2006］1号）明确提出：“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障方式相配套的农村社会养老保险制度”。胡锦涛总书记在中共中央党校举办的省部级领导干部社会主义新农村建设研讨班上的讲话中，要求把建立农村社会养老保险制度，作为构建和谐社会、维护农村社会稳定的重要措施。建立农村社会养老保险制度，已经纳入《国家国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》及《劳动和社会保障事业第十一个五年规划》。吴忠民教授认为，美国建立社会保障体系的时机对于我国具有参照意义。二十世纪三十年代前后的经济大萧条，使美国深感全面建立社会保障体系的重要性。中国共产党的执政理念是“立党为公，执政为民”；我们国家现在的公共权力和公共财政，均远远超过了当时的美国；可以借鉴的各种经验和教训也要优于当时的美国。因此，建立初级公平的社会保障体系的难点，既不在于资金问题，也不在于其工作的难度问题，而在于我们的基本观念是否实现了真正的转换。只要真正贯彻党的根本宗旨，将社会公正放到一个更加突出的位置，许多具体的思路和方法也就能够做出相应的调整。广大农民群众积极参加革命、支持革命，在中国共产党的领导下，为新中国的建立作出了巨大牺牲；社会主义建设时期，广大农民群众为国家工业化、城镇化作出了巨大贡献；在社会主义市场经济取得巨大成果的今天，让广大农民群众享受包括养老保险待遇在内的发展成果，是经济和社会发展的必然，也是党和政府重要的政治责任。

　　三、我们应该建立什么样的农村社会养老保险制度？

　　上个世纪80年代中期，民政部根据国家“七五计划”有关要求，开展进行建立农村社会养老保险制度的探索。1991年，经国务院批准，选择部分县市进行农村社会养老保险试点。1998年，这项工作移交到劳动和社会保障部。到2005年底，全国1900多个县不同程度开展此项工作，5442万农民参保，已经有300多万农民开展领取养老金。现行农村社会养老保险的主要做法是，资金筹集以个人缴费为主，集体经济补助为辅，国家给予政策扶持；实行个人账户管理，农民个人缴费和集体补助全部记入个人名下，基金以县为单位核算平衡，主要通过购买国债和存入银行保值增值；参保农民达到规定的领取年龄时（一般为60周岁），根据个人帐户基金积累总额确定领取标准，按月发放养老金。

　　有人认为，农村社会养老保险事业发展缓慢，主要原因是制度设计不合理，一是主要靠农民个人缴费，政府没有给予财政支持，没有体现政府的责任；二是采取个人账户基金储备积累的办法，完全自愿参保，实际上是商业保险的做法，不符合社会保险的特点；三是基金保值增值和安全监管的问题没有解决好，可能带来较大的风险。这些看法有一定的道理，但不完全准确。一是实行农民个人缴费，并不妨碍实行集体补助和政府补贴，机制灵活，适应性更强。如果在前述认识问题没有解决的情况下，在集体经济发展极不平衡、公共财政对农村社会保障投入的理念和机制没有确立的条件下，过于强调集体补助和政府补贴，农村社会养老保险工作无法启动。二是实行个人账户，采取自愿的办法，一方面适应农村经济和社会发展不平衡、农民收入差异大、波动性大，就业，就业流动性大的特点，另一方面个人账户基金所有权清晰，符合农民的心理，便于监督和管理。同时，政府承担有限责任，即以个人账户基金积累规模为限，而不是要求达到一定的替代率。采取个人账户和自愿参保的方式，不一定就是商业保险。社会保险主要是政府主导，组织社会资源，解决人民生产生活中面临的社会风险问题，建立农村社会养老保险制度，不能过于拘泥社会保险的传统做法。三是作为储备积累的基金，要实现保值增值，必须进行投资运营，同时也存在一定的风险。一项制度在市场中运营不可能完全避免风险，关键的问题怎样把风险控制的可以承受的范围内。随着金融市场的逐步规范，监管体系的逐步完善，这些风险可以得到有效的控制。决不能因为有一定的风险，就否定一项有重要经济和社会意义的制度推行的必要性和可行性。

　　根据党中央、国务院关于全面建设小康和社会主义新农村的部署，按照国家“十一五”规划的要求，下一步农村社会养老保险工作，应该继续坚持从农村实际和农民特点出发，建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。一是把建立农村社会养老保险制度纳入各地经济和社会发展总体规划，作为建立健全我国社会保障体系的重要内容；二是加大政府公共财政对建立健全农村社会养老保险制度的投入，有条件的地方政府对农民参保进行必要的扶持。三是理顺农村社会养老保险管理体制，健全管理机构，切实履行职能。

　　在政策和策略上，当前应该采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，以城镇化进程和农村发展较快的地方为重点，积极开展农村社会养老保险工作。一是进一步规范和完善农村社会养老保险制度，逐步规范和完善个人缴费、集体（或用人单位）补助、政府补贴三方共同筹资方式和以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的养老保险制度。有条件的地区也可建立个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。二是制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。具有农村土地承包权的乡镇企业职工可以采取以个人账户为主的养老保险办法，保险费由企业和职工双方负担。不具备加入城镇企业职工基本养老保险制度的农民工和小城镇农转非人员可以参照乡镇企业职工养老保险办法参保。三是建立被征地农民养老保险制度。建立被征地农民养老保险制度所需资金，从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中按一定比例列支和抵交，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入或由财政解决。从各地实际出发，采取多种促进就业和社会保障措施，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。四是建立政府对农村计划生育夫妇参保的扶持机制，尽快把农村计划生育夫妇纳入社会养老保险制度，解决他们的养老后顾之忧。（刘从龙/劳动和社会保障部农村社会保险司副司长）